頁巖油氣是目前非常重要的非常規(guī)能源。不斷走高的國際石油天然氣價格將使我國頁巖油氣開發(fā)利用逐漸具備經(jīng)濟性，而我國政府即將出臺的一系列鼓勵頁巖油氣開發(fā)的具體政策，將有助于推動中國頁巖油氣發(fā)展。

    然而，政府需要重視頁巖油氣開發(fā)過程中的環(huán)境污染問題，必須建立有效的法律、法規(guī)和監(jiān)督機制，確保環(huán)境不要遭到嚴重破壞。

    美國是目前全球探明頁巖氣最多的國家，除了儲量豐富的優(yōu)勢之外，美國頁巖氣的成藏條件也非常優(yōu)越，并且是全球頁巖氣開采技術最先進的國家。近年來，美國頁巖油氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，全球領先，已成為美國“能源獨立”的一個重要方面。

    美國鼓勵頁巖油氣的具體政策和政策效果，對中國今后的頁巖油氣資源開發(fā)利用有重要的啟示。

    在20世紀70年代石油危機期間，美國主要的石油巨頭公司投入10多億美元進行頁巖油提煉的嘗試，但均以成本過高，不具備經(jīng)濟性而告終。當時，提煉油頁巖主要有兩種傳統(tǒng)方法，均需要消耗大量的水和能源，使得頁巖油提煉的環(huán)境成本和經(jīng)濟成本過高，而無法商業(yè)化運營。

    就美國國內(nèi)政策來說，美國政府鼓勵頁巖油開發(fā)的政策包含于鼓勵“非常規(guī)能源開發(fā)”的總體政策之中。在豐富的油頁巖儲量和稅收優(yōu)惠政策下，美國眾多石油公司出于商業(yè)戰(zhàn)略的考慮，對頁巖油提煉技術開展了廣泛的應用研究：殼牌公司在科羅拉多州里奧勃蘭克綠河頁巖完成地下干餾中試；埃克森美孚公司利用電裂地下油頁巖和導電物料加熱干餾，成功生成頁巖油氣；美國頁巖油公司成功完成壓力熱解和加熱器的試驗，計劃于2011年在科羅拉多州的賓塞斯油頁巖開展地下干餾中試；雷得里夫公司于2009年成功完成地上干餾中試；美國油頁巖開發(fā)公司于2009年11月在猶他州完成日產(chǎn)6800噸頁巖油裝置的可行性報告，并擬采用固體熱載干餾技術加工顆粒頁巖。除此之外，美國還有約20家科研機構(gòu)及大學在進行頁巖油的基礎和應用研究，如：依達霍國家實驗室，洛斯阿拉木斯國家實驗室，以及科羅拉多礦業(yè)學院，猶他大學，斯坦福大學等，研究領域涵蓋資源、地質(zhì)、干餾、燃燒、環(huán)保、水供應等。但是，頁巖油發(fā)展明顯滯后于頁巖氣發(fā)展。

    美國頁巖氣的生產(chǎn)真正進入大規(guī)模發(fā)展階段，是20世紀80年代中期，主要的助推力有兩個：第一，美國政府對非常規(guī)能源開發(fā)實施稅收優(yōu)惠政策；第二，水平鉆完井技術和水力壓裂技術的進步。其結(jié)果是增長比較顯著：美國2000年頁巖氣產(chǎn)量為122億立方米；2003年，采用水平井開發(fā)技術后，頁巖氣產(chǎn)量達200億立方米；2008年，美國頁巖氣產(chǎn)量首次超過煤層氣，達520億立方米；2009年，產(chǎn)量超過878億立方米。

    從20世紀70年代開始，美國政府實施了一系列鼓勵能源儲備、替代能源發(fā)展、替代燃料技術商業(yè)化等方面的稅收激勵或補貼政策。這些稅收補貼源于1978年的《能源稅收法案》，后來在1980年的《原油暴利稅法》中得以擴展。

    美國的相關支持政策比較具體和可操作�！对�油暴利稅法》中“替代能源生產(chǎn)的稅收津貼”旨在鼓勵國內(nèi)非常規(guī)能源的生產(chǎn)：從1980年至1992年鉆探的非常規(guī)天然氣可享受每油桶當量3美元的稅收津貼，后續(xù)的立法將期限推遲了兩次，推遲了3年。取得了兩個方面的成就：第一，有效激勵了非常規(guī)氣井的鉆探。在1992年期限之前，美國78%的新增礦井用于開發(fā)煤層氣、致密砂巖氣和頁巖油氣。第二，極大推動了美國非常規(guī)天然氣，尤其是煤層氣的產(chǎn)量。政府還特別為阿拉斯加天然氣管道的建設提供了激勵：聯(lián)邦政府提供貸款以保證管道建設，高容量天然氣處理裝置可享受15%的稅收津貼，高容量天然氣管道的折舊時間被規(guī)定為7年。政府的貸款擔保降低了管道建設風險，有利于企業(yè)獲得貸款的同時，保障了合理的天然氣處理裝置價格。

    另外，還有其他方面的政策：第一，2006年投入運營用于生產(chǎn)非常規(guī)能源的油氣井，可在2006~2010年享受每噸（或熱量等價）22.05美元的補貼；第二，1980~1992年勘探的氣井，其生產(chǎn)的非常規(guī)天然氣享受相同額度的補貼。此項政策使得美國非常規(guī)天然氣井勘探量大幅上升，天然氣儲量和產(chǎn)量也隨之大幅上升。

    1990年《稅收分配的綜合協(xié)調(diào)法案》和1992年《能源稅收法案》均擴展了非常規(guī)能源的補貼范圍。美國聯(lián)邦能源管理委員會1992年取消了管道公司對天然氣購銷市場的控制，規(guī)定管道公司只能從事輸送服務。天然氣供銷的市場化，使得非常規(guī)天然氣的供應更加便捷，供應成本大幅降低，市場競爭力更強。1997年《納稅人減負法案》中延續(xù)了替代能源的稅收補貼政策。2004年《美國能源法案》規(guī)定，10年內(nèi)政府每年投資4500萬美元用于包括頁巖氣在內(nèi)的非常規(guī)天然氣研發(fā)。

    州政策中最具代表性的就是得克薩斯州，其自20世紀90年代初以來，就對頁巖氣的開發(fā)免征生產(chǎn)稅，實施每立方米3.5美分的政府補貼，另外還有其他稅收優(yōu)惠。

    在大力推進頁巖氣開發(fā)的同時，美國聯(lián)邦政府以及州政府也在環(huán)境保護方面出臺了一系列措施，這些措施涵蓋了頁巖氣開發(fā)的全過程：從鉆井勘探到頁巖氣生產(chǎn)，到廢水處理，再到氣井的遺棄與封存，法律法規(guī)的嚴密與細致性有效保障了美國頁巖氣發(fā)展過程中的環(huán)境保護。

    一系列扶持頁巖氣開發(fā)的政策，取得了良好的效果。美國的能源結(jié)構(gòu)正向更為清潔的方向轉(zhuǎn)變。據(jù)統(tǒng)計，2000~2009年，美國煤炭和石油占能源消費的比重逐年略微下降，天然氣和可再生能源的比重逐漸上升。